Μεταρρύθμιση του ασφαλιστικού: το πόρισμα της επιτροπής ειδικών

Δημοσιεύτηκε στο περιοδικό «Μεταρρύθμιση» (Απρίλιος 2010)

Το ασφαλιστικό νομοσχέδιο δεν έχει ακόμη κατατεθεί. Πληροφορίες που δημοσιεύτηκαν στις εφημερίδες αναφέρουν διχογνωμίες μεταξύ των υπουργών εργασίας και οικονομικών, αλλά και στο εσωτερικό του υπουργείου εργασίας, τόσο για το περιεχόμενό του όσο και για τον χρόνο κατάθεσής του. Προς το παρόν, υπάρχει μόνο το πόρισμα της επιτροπής ειδικών (με πρόεδρο τον Άγγελο Στεργίου, καθηγητή της Νομικής Σχολής του ΑΠΘ), το οποίο δόθηκε στη δημοσιότητα στα μέσα Μαρτίου. Το σύντομο αυτό σημείωμα σχολιάζει το πόρισμα αυτό – θα επανέλθουμε στο θέμα μετά τη δημοσίευση του ασφαλιστικού νομοσχεδίου.

Κατ’ αρχήν, να σημειώσουμε ότι η επιτροπή ειδικών εργάστηκε (και πώς θα μπορούσε να γίνει διαφορετικά;) μέσα στη μάλλον καταθλιπτική περιρρέουσα ατμόσφαιρα του πολιτικού και κοινωνικού διαλόγου στη χώρα μας.

Πρώτο πρόβλημα, η απίστευτα ανεπαρκής προετοιμασία των πιθανών λύσεων εκ μέρους των πολιτικών. Τα στελέχη του κυβερνώντος κόμματος θα πρέπει να είχαν κάπου ακούσει ότι το ασφαλιστικό έχει πρόβλημα, αφού η αντιμετώπισή του είναι συνεχώς (αν και με διαλείψεις) στα ψηλά της πολιτικής ατζέντας και στις πολιτικές προτεραιότητες κάθε κυβέρνησης από το 1990 τουλάχιστον. Παρόλα αυτά, ακόμη και σήμερα η συμβολή των περισσοτέρων στελεχών του ΠΑΣΟΚ στη σχετική συζήτηση συνοψίζεται στη φράση «απελθέτω απ’εμού το ποτήριον τούτο». Όπως έδειξαν τα προηγούμενα χρόνια, παρόμοια στάση τηρούν τα στελέχη της ΝΔ, και φυσικά το σύνολο σχεδόν των στελεχών των κομμάτων της αριστεράς και (χωρίς σχεδόν) των συνδικαλιστικών οργανώσεων. Ας αφήσουμε τους αναγνώστες να βγάλουν τα δικά τους συμπεράσματα σχετικά με την ωριμότητα του πολιτικού μας συστήματος, καθώς και με την ικανότητά του να λύνει τα προβλήματα που το ίδιο δημιούργησε.

Δεύτερο πρόβλημα, η γενική έλλειψη εμπιστοσύνης μεταξύ των κοινωνικών εταίρων. Με το τετριμμένο επιχείρημα «προσχηματικός διάλογος, προειλημμένες αποφάσεις», η ΓΣΕΕ μετά από τις πρώτες συνεδριάσεις αποχώρησε, ενώ η πιο ασυμβίβαστη ΑΔΕΔΥ δεν συμμετείχε καθόλου από την αρχή – όπως άλλωστε δεν συμμετείχαν ούτε και τα κόμματα της αριστεράς. Φαίνεται ότι έχουμε εισέλθει (οριστικά;) σε μια νέα φάση, όπου κοινοβουλευτικά κόμματα και συνδικαλιστικές οργανώσεις δεν μπαίνουν καν στον κόπο να σκεφτούν πώς θα λυθούν τα σοβαρά προβλήματα της χώρας, και προτιμούν να κατέβουν στους δρόμους ώστε να ξυλοκοπηθούν μεταξύ τους και με την αστυνομία. Το πρόβλημα είναι σοβαρό: η ελληνική αριστερά αποκλίνει από την ευρωπαϊκή αριστερά σαφώς ταχύτερα από ό,τι η Ελλάδα αποκλίνει γενικώς από την Ευρώπη. Με αυτό το ρυθμό, σε σύγκριση με τον ΣΥΡΙΖΑ και το ΠΑΜΕ, η νέα ηγεσία της Χαμάς θα φαντάζει σε λίγο καιρό υπόδειγμα υπεύθυνης και εποικοδομητικής στάσης.

Τρίτο πρόβλημα, ο χαμηλός βαθμός αντιπροσωπευτικότητας του κοινωνικού διαλόγου. Είναι γνωστό ότι πέρα από τις Τράπεζες, τις ΔΕΚΟ και το Δημόσιο, η διείσδυση των συνδικάτων είναι αμελητέα εκεί όπου απασχολείται η συντριπτική πλειονοτήτα των εργαζομένων. Και πάλι το πρόβλημα είναι μεγάλο. Αφενός τα συνδικάτα απουσιάζουν από τους κλάδους και τις επιχειρήσεις όπου η ανάγκη προστασίας από την εργοδοτική αυθαιρεσία είναι μεγαλύτερη. Αφετέρου οι προτεραιότητες των συνδικάτων κυριαρχούνται από τις εμμονές για διατήρηση των κεκτημένων της προνομιούχου «εργατικής αριστοκρατίας» από την οποία προέρχονται τα στελέχη τους. Η θλιβερή αυτή εξέλιξη συμβάλλει στην καταστροφική μείωση του κύρους των συνδικαλιστικών οργανώσεων. Όσον αφορά τον κοινωνικό διάλογο, με τέτοια δεδομένα λίγα πράγματα μπορεί να κάνει μια μεταρρυθμιστική κυβέρνηση – εκτός από δύο. Από τη μια, να θυμάται ότι οι συνδικαλιστές θα την καταγγέλλουν ακόμη και όταν οι αποφάσεις της εξυπηρετούν τα συμφέροντα της εργατικής τάξης, ιδίως τα μακροπρόθεσμα. Από την άλλη, να βρει συνομιλητές από τις τάξεις όσων δεν έχουν να χάσουν τίποτε (και έχουν να κερδίσουν πολλά) από μια εξισωτική μεταρρύθμιση των συντάξεων: γενιά των 700 ευρώ, γυναικείες κινήσεις, οργανώσεις μεταναστών κτλ. Λίγη φαντασία ποτέ δεν έβλαψε κανέναν (ούτε την εξουσία).

Τέταρτο πρόβλημα, η βλακώδης αντιμετώπιση του ασφαλιστικού (όπως και των υπόλοιπων σοβαρών προβλημάτων) από έναν πολύ μεγάλο αριθμό δημοσιογράφων, στα έντυπα αλλά και στα ηλεκτρονικά μέσα. Αντί να προσπαθήσουν να κατανοήσουν το πρόβλημα (το οποίο έχει μεν τεχνικές πλευρές, αλλά δεν είναι δα και πυρηνική φυσική), ώστε να παρουσιάσουν μετά στην κοινή γνώμη τα διλήμματα και τις επιλογές που αντιμετωπίζουμε, καταφεύγουν στον πιο φτηνό εντυπωσιασμό. «Τσουνάμι μέτρων», «Προτάσεις-σοκ», «Τσεκούρι στις συντάξεις» και άλλα τέτοια γλαφυρά, που χαϊδεύουν την άγνοια του αναγνωστικού (και φιλοθεάμονος) κοινού, και προδίδουν την χαμηλή πολιτισμική στάθμη των συντακτών τους – αλλά και την γενική ακαταλληλότητα και ανεπάρκεια του προσωπικού της 4ης εξουσίας, ακόμη και σε σύγκριση με τις άλλες τρεις. Εξαιρέσεις προφανώς υπάρχουν (ευτυχώς!), αλλά παραμένουν εξαιρέσεις.

Μέσα σε αυτό το πλαίσιο, η επιτροπή ειδικών κατάφερε να συγκεντρώσει έναν εντυπωσιακό όγκο υλικών, και να παραδώσει ένα σύνολο αναλύσεων και προτάσεων που οπωσδήποτε αξίζει να προσεχτεί περισσότερο, τόσο από τους πολιτικούς όσο και από την κοινή γνώμη. Σε μια κανονική συγκυρία, το πόρισμα της επιτροπής θα ήταν πολύτιμο. Το πρόβλημα είναι ότι η τρέχουσα συγκυρία δεν είναι κανονική: την ώρα που η κυβέρνηση προσπαθεί να μειώσει το δημοσιονομικό έλλειμμα από 12,7% σε 3% του ΑΕΠ μέσα σε τρία χρόνια, το έλλειμμα μόνο των συντάξεων προβλέπεται να εκτιναχθεί σε 7,7% του ΑΕΠ το 2030, 13,1% το 2040 και 15,7% το 2050.

Η χρεωκοπία, ουσιαστικά, του ασφαλιστικού δυναμιτίζει τις προσπάθειες για διάσωση της οικονομίας και αυξάνει (δικαιολογημένα) τη δυσπιστία των αγορών για τις μελλοντικές της προοπτικές. Παρεμπιπτόντως, αυξάνει και τα spreads. Η σημερινή κατάσταση είναι ζοφερή, αλλά αποτελεί επίσης και μια ευκαιρία, ίσως την τελευταία, για να μπορέσουμε να πάρουμε τις αποφάσεις εκείνες που προτιμήσαμε να αναβάλλουμε παρότι ξέραμε ότι ήταν αναγκαίες. Η μεταρρύθμιση του ασφαλιστικού είναι μια από τις σημαντικότερες τέτοιες αποφάσεις.

Με το μέτρο αυτό, το πόρισμα της επιτροπής δεν μπορεί παρά να κριθεί ως κατώτερο των περιστάσεων. Από τις 12 προτάσεις του πορίσματος, οι 3 (έλεγχος των ιατρικών δαπανών, εντατικοποίηση του ελέγχου των φαρμακευτικών δαπανών, δημιουργία ενιαίου ταμείου ασφάλισης υγείας) δεν αφορούν καθόλου τις συντάξεις, οι 5 (ανάγκη διαρκούς αναλογιστικής επιτήρησης του συστήματος, καθιέρωση πάγιου τρόπου ρύθμισης των οφειλών προς τους ασφαλιστικούς φορείς, αξιοποίηση της περιουσίας των ασφαλιστικών ταμείων, εκλογίκευση του συστήματος απονομής των αναπηρικών συντάξεων, βελτίωση της νομοθεσίας για τη διαδοχική ασφάλιση) δεν αποτελούν θέματα κοινωνικού διαλόγου αλλά αποτελεσματικής διοίκησης, ενώ άλλες 3 προτάσεις (περιορισμός της εισφοροδιαφυγής, ανεύρεση πρόσθετων πόρων για τη διασφάλιση της επαρκούς χρηματοδότησης του συστήματος, ενοποίηση των ταμείων) ανοίγουν μεν σοβαρά ζητήματα της πολιτικής για τις συντάξεις, τα οποία όμως δεν μπορούν να συζητηθούν παρά μόνο αφού καταλήξει η συζήτηση για τη νέα αρχιτεκτονική του συστήματος.

Στο κεντρικό αυτό ζήτημα, το πόρισμα αφιερώνει την πρόταση υπ. αρ. 9, με τίτλο «Μια νέα αρχιτεκτονική του συνταξιοδοτικού συστήματος: η αποσαφήνιση των ρόλων της ασφάλισης και της αλληλεγγύης». Στο σημείο αυτό, το πόρισμα εξηγεί ότι ενώ η επιτροπή συμφώνησε επί της αρχής για το χωρισμό του προνοιακού τμήματος από το «ανταποδοτικό», δεν κατέληξε σε ένα συγκεκριμένο σχήμα του δίπτυχου «βασική και αναλογική σύνταξη». Μια τέτοια κατάληξη σε ένα τέτοιο ζήτημα είναι απογοητευτική, όσο και αν ήταν αναμενόμενη.

Οι διαφορετικές απόψεις των μελών της επιτροπής παρουσιάζονται συνοπτικά στο πόρισμα και εκτενέστερα στο παράρτημα. Ιδιαίτερο ενδιαφέρον έχει η συμβολή του Πάνου Τσακλόγλου (Οικονομικό Πανεπιστήμιο Αθηνών), η οποία συμπίπτει σχεδόν με την παλαιότερη πρόταση της ΑΕΚΑ – που, υποθέτω, εξακολουθεί να υποστηρίζεται από τη «Μεταρρύθμιση». Η εθνική σύνταξη θα χορηγείται μετά την ηλικία των 65 ετών, ώστε να μη δημιουργούνται κίνητρα για πρόωρη συνταξιοδότηση. Πάνω από αυτή την ηλικία, δικαιούχοι θα είναι όλοι οι μόνιμοι κάτοικοι της χώρας και υπήκοοι κρατών-μελών της Ε.Ε. ή υπήκοοι άλλων χωρών με μακρόχρονη διαμονή στη χώρα. Το ηλικιακό όριο μπορεί αργότερα να αναπροσαρμοστεί, ανάλογα και με το «προσδόκιμο υγιούς διαβίωσης» του πληθυσμού. Το ύψος της (καθολικής) εθνικής σύνταξης θα είναι χαμηλό, επαρκές για την αποτροπή φαινομένων ακραίας ένδειας, πιθανότατα ίσο με αυτό της σημερινής σύνταξης ανασφαλίστων που παρέχει ο ΟΓΑ, ενώ θα προσαρμόζεται καθώς μεταβάλλεται το ΑΕΠ. Σε μια εναλλακτική εκδοχή, η εθνική σύνταξη θα μπορούσε να είναι ενιαία μόνο για όσους έχουν συμπληρώσει το όριο ηλικίας και ταυτόχρονα διαθέτουν τις απαιτούμενες ασφαλιστικές εισφορές, ενώ στους υπόλοιπους ηλικιωμένους θα χορηγείται με εισοδηματικά κριτήρια.

Όσον αφορά την ανταποδοτική σύνταξη, ο Τσακλόγλου προτείνει το λεγόμενο «οιονεί κεφαλαιοποιητικό» σύστημα. Στο σύστημα αυτό – παρόμοιο με εκείνο της Σουηδίας και της Ιταλίας – κάθε ασφαλισμένος έχει ένα (εικονικό) ατομικό ασφαλιστικό λογαριασμό όπου καταγράφονται οι ασφαλιστικές εισφορές του, τοκίζονται με ένα προσυμφωνημένο επιτόκιο και σχηματίζουν το ασφαλιστικό κεφάλαιό του. Το ύψος της ανταποδοτικής σύνταξης προσδιορίζεται τη στιγμή της συνταξιοδότησης ώστε να την καθιστά «αναλογιστικά δίκαιη», με βάση το κεφάλαιο που έχουν σχηματίσει οι συσσωρευμένες ασφαλιστικές εισφορές κάθε ασφαλισμένου.

Μια διαφορετική, επίσης εξαιρετικά ενδιαφέρουσα πρόταση κατατέθηκε από την Πατρίνα Παπαρρηγοπούλου (Νομική Σχολή, Πανεπιστήμιο Αθηνών). Η πρόταση αυτή μοιάζει αρκετά με την προηγούμενη σε δύο κρίσιμα σημεία: στο χαρακτήρα της ανταποδοτικής σύνταξης, και στη χορήγηση χωριστής προνοιακής σύνταξης μετά από κάποια ηλικία (π.χ. 65 έτη). Διαφέρει στον τρόπο υπολογισμού της προνοιακής σύνταξης, το ύψος της οποίας θα διαφοροποιείται ανάλογα με τις εισφορές που έχουν καταβληθεί. Πιο συγκεκριμένα, η Παπαρρηγοπούλου προτείνει να μην χορηγείται καθόλου προνοιακή σύνταξη εάν η ανταποδοτική υπερβαίνει κάποιο καθορισμένο όριο, πέραν του οποίου παύει η κρατική συνεισφορά. Κάτω από αυτό, η προνοιακή σύνταξη είναι ίση με το γινόμενο του «συντελεστή αλληλεγγύης» επί το έλλειμμα της ανταποδοτικής σύνταξης από το καθορισμένο όριο.

Αριθμητικό παράδειγμα: με όριο τα 800 ευρώ το μήνα και συντελεστή 0,6 (60%), ένας ασφαλισμένος με εισφορές που αντιστοιχούν σε ανταποδοτική σύνταξη 200 ευρώ θα εισπράττει προνοιακή σύνταξη 360 ευρώ (σύνολο 560 ευρώ), ενώ με ανταποδοτική σύνταξη 600 ευρώ η προνοιακή σύνταξη θα είναι 120 ευρώ (σύνολο 720 ευρώ). Όσο υψηλότερος είναι ο συντελεστής και όσο υψηλότερο είναι το καθορισμένο όριο, τόσο υψηλότερες θα είναι οι συντάξεις – και κατ’επέκταση και η συνταξιοδοτική δαπάνη, η οποία όμως μάλλον θα διαμορφώνεται σε χαμηλότερο επίπεδο από ό,τι στην προηγούμενη πρόταση.

Η πρόταση που κατατέθηκε από τον πρόεδρο της επιτροπής κινείται ως προς τη γενική δομή σε παρόμοια κατεύθυνση. Ο Στεργίου απορρίπτει αποφασιστικά την ιδέα της καθολικότητας: «Θα αποτελούσε ασυγχώρητη σπατάλη η χορήγηση της βασικής [σύνταξης] σε όλους, χωρίς εισοδηματικές προϋποθέσεις». Η βασική σύνταξη θα πρέπει να μειώνεται προοδευτικά, όχι μόνο όταν αυξάνει η αναλογική σύνταξη, αλλά και όταν αυξάνει το εισόδημα του δικαιούχου. Πάντως, ενώ ο πρόεδρος της επιτροπής δέχεται ότι η βασική σύνταξη θα χρηματοδοτείται από τη φορολογία και η αναλογική από εισφορές ασφαλισμένων και εργοδοτών, δείχνει να δυσκολεύεται να αποδεχθεί τη λογική συνεπαγωγή αυτής της δομής: ότι δηλ. η κρατική χρηματοδότηση θα περιορίζεται στη βασική σύνταξη, αντί να επιδοτεί και τις συντάξεις των ταμείων όπως σήμερα. Για αυτό προτείνει επέκταση (όχι κατάργηση) του θεσμού των κατώτατων ορίων των συντάξεων κοινωνικής ασφάλισης, καθώς και αναλογική (όχι πλήρως ανταποδοτική) σύνταξη. Τέλος, συναρτά («άρρηκτα») τη διαμόρφωση σχήματος βασικής και αναλογικής σύνταξης με την ανεύρεση πρόσθετων πόρων για τη χρηματοδότηση του συστήματος, καθώς και με «μια επαναδιαπραγμάτευση του συντονισμού των δύο μερών της σύνταξης για το πώς τελικά θα επιτευχθεί με καλύτερο τρόπο η αναδιανομή».

Όπως έχω προσπαθήσει να εξηγήσω αλλού («Βιώσιµες και δίκαιες συντάξεις σε µια ανοιχτή κοινωνία», Athens Review of Books, Φεβρουάριος 2010), η εμμονή στην ανεύρεση πρόσθετων πόρων μπορεί να ακούγεται «προοδευτική» (και να ικανοποιεί όσους μάχονται για να μην αλλάξει τίποτε), προσκρούει όμως στο γεγονός ότι πρόσθετοι πόροι της τάξης του 15% του ΑΕΠ απλώς δεν υπάρχουν. Η θεσμοθέτηση ειδικού φόρου για τις συντάξεις (κατά το πρότυπο του γαλλικού CSG) που εισηγείται ο Στεργίου έχει νόημα μόνο στο πλαίσιο της επιλογής για κρατική επιδότηση των συντάξεων κοινωνικής ασφάλισης, όπως δηλ. στη Γαλλία ή (πολύ πιο άναρχα) στο σύστημα που ισχύει στην Ελλάδα. Το πρόβλημα είναι ότι η επιλογή αυτή δεν συνιστά καθόλου «νέα αρχιτεκτονική», αλλά αναπαλαίωση της σημερινής. Ο πραγματικός διαχωρισμός αλληλεγγύης και ασφάλισης είναι ασύμβατος με τη διαιώνιση τέτοιου είδους επιδοτήσεων, ενώ επιβάλλει τη συγκέντρωση της κρατικής χρηματοδότησης στη βασική σύνταξη. Παρεμπιπτόντως, μια τέτοια ορθολογική δομή καθιστά περιττή την επιβολή ειδικού φόρου: 4% του ΑΕΠ – όσο περίπου το σύνολο της (άναρχα κατανεμημένης) κρατικής δαπάνης για συντάξεις σήμερα – είναι μάλλον επαρκές για τη χρηματοδότηση ακόμη και μιας καθολικής βασικής σύνταξης («ασυγχώρητη σπατάλη» κατά τον πρόεδρο της επιτροπής).

Τέλος, το παράρτημα περιγράφει άλλη μια πρόταση για την αρχιτεκτονική του συστήματος, από τον εκπρόσωπο της ΕΣΕΕ Δημήτρη Μπούρλο. Και εδώ παρατηρείται μια εμμονή στην πάση θυσία διατήρηση της σημερινής δομής. Η ΕΣΕΕ αποδέχεται μεν τον προτεινόμενο διαχωρισμό προνοιακών και ασφαλιστικών παροχών, αλλά «στο βαθμό που δεν περιορίζει και εξαντλεί τις υποχρεώσεις του Κράτους στην εξασφάλιση μόνο των πρώτων». Για αυτό, προτείνει η βασική σύνταξη να αποτελεί τη βάση υπολογισμού της σύνταξης, όχι προνοιακή προσθήκη σε αυτή, δηλ. να χορηγείται μόνο με τη χορήγηση αναλογικής σύνταξης και ανεξαρτήτως εισοδηματικών κριτηρίων. Μια (άλλη) προνοιακή σύνταξη θα χορηγείται στους ανασφάλιστους. Επί πλέον, η ΕΣΕΕ ζητά το αναλογικό τμήμα της σύνταξης να καταβάλλεται ακόμη και όταν δεν συμπληρώνεται ο απαιτούμενος χρόνος ασφάλισης (σήμερα 15 έτη). Και πάλι, αυτό είναι μεν λογικό, αλλά μόνο εάν δεχθούμε την κατάργηση των κατώτατων ορίων, άρα την υπέρβαση του συστήματος, και τη συγκέντρωση της κρατικής συμμετοχής σε μια χωριστή βασική σύνταξη. Διαφορετικά, δεν πρόκειται παρά για έκκληση για βελτιωμένες συντάξεις των ταμείων, με διατήρηση (δηλ. αύξηση) της επιχορήγησης των τελευταίων από τον κρατικό προϋπολογισμό. Προφανώς, κάτι τέτοιο θα ακύρωνε πλήρως τον διαχωρισμό προνοιακών και ασφαλιστικών παροχών, ενώ θα ανακύκλωνε τις αδικίες και τα ελλείμματα του σημερινού συστήματος.

Συμπερασματικά, τα δύο κείμενα (πόρισμα + παράρτημα) που δόθηκαν στη δημοσιότητα από την επιτροπή ειδικών, παρότι εμπλουτίζουν σημαντικά τις διαθέσιμες επεξεργασίες για τη μεταρρύθμιση των συντάξεων, απέχουν αρκετά από το να υποστηρίζουν τις αναγκαίες λύσεις με την απαιτούμενη ένταση και σαφήνεια. Η συμβολή του προέδρου της επιτροπής, με όλο το βάρος της θέσης του, παρότι πολύτιμη σε πολλά σημεία, πάσχει σε κρίσιμα σημεία από αμφισημίες που αντί να διευκολύνουν τις πολιτικές επιλογές επιτείνουν τη γενική σύγχυση.

Αντίθετα, οι προτάσεις Τσακλόγλου και Παπαρρηγοπούλου αποτελούν άρτιες επεξεργασίες της «σύνταξης του πολίτη» και της «ελάχιστης εγγυημένης σύνταξης» αντιστοίχως, με όλα τα υπέρ και τα κατά του καθενός από τους δύο αυτούς τύπους βασικής σύνταξης. Η υιοθέτηση οποιασδήποτε από τις δύο επιλογές, σε συνδυασμό με την ανταποδοτική σύνταξη που και οι δύο προτείνουν, θα συνιστούσε θεαματική βελτίωση σε σχέση με το υπάρχον σύστημα, τόσο με όρους οικονομίας όσο και με όρους δικαιοσύνης.

Η σκυτάλη τώρα περνά στην κυβέρνηση. Η συνέχεια σε επόμενο τεύχος.