Defence or welfare? Europe can afford both, and must

Δημοσιεύτηκε στην ψηφιακή πλατφόρμα «Social Europe» (Δευτέρα 7 Απριλίου 2025).

President Trump’s reshaping of the United States’ global role has made it undeniably clear that European societies must strengthen their collective defences to deter potential aggressors. While the prospect of increased military spending is hardly welcomed by most Europeans, it is widely seen as an inevitable and indeed necessary step to safeguard fundamental values: democracy, liberties, and the rule of law.

However, the implications for another deeply cherished European principle, the welfare state, are less clear. A growing sentiment, particularly in some circles, suggests that greater investment in defence will inevitably necessitate cuts to public spending on vital services such as schools, hospitals, and pensions.

Those who subscribe to this view are divided into two opposing camps. On one side are those who prioritise social protection over military expenditure. Some adopt a pacifist stance, expressing concerns that military escalation could lead to armed conflict. Yet, they often struggle to provide a convincing alternative for self-protection should Europe face adversaries less inclined towards peace than they might assume. Others openly admire President Putin, opportunistically aligning themselves with pacifists by professing a newfound support for the welfare state and “peace”.

Conversely, the other side argues for increased defence spending, advocating that it should be financed by reducing expenditure on social protection. Most present cuts to the welfare budget as an unfortunate but unavoidable consequence of the need for fiscal space. Some, however, appear to view these cuts as desirable in themselves, a long-overdue correction to what they perceive as an excessively generous welfare state that has weakened European societies. They would welcome a reduction in its size, aiming to end what they see as European exceptionalism and make Europe more akin to the United States.

Despite their diametrically opposed conclusions, neither side seems to question the fundamental dilemma of welfare versus defence. Both take it for granted that a choice between the two is inescapable. We disagree. Framing welfare against defence is a politically damaging proposition. It is easy to see how this could be exploited by anti-EU populists and Europe’s adversaries. President Putin, undoubtedly, would welcome such a division. But the entire narrative that Europe faces a supposedly unavoidable choice between protecting its social model and bolstering its defences is not only politically unfortunate; it is empirically unfounded.

In our book, published last year, we contend that the welfare state is an integral component of what makes Europe such an attractive place to work, live, raise a family, pursue happiness, and enjoy freedom. These are all values worth defending. Therefore, even if the immediate need to deter aggression and protect our freedoms temporarily limits the fiscal space available for ambitious social investment reforms, in the medium to longer term the defence versus welfare trade-off ceases to apply. Far from depleting scarce resources that could be better used to address more pressing needs, a well-funded welfare state makes a crucial contribution to the resilience of liberal democracies.

Europe has navigated a challenging decade and a half. The relentless pursuit of austerity measures meant that the recovery from the global financial crisis was slower and less decisive than in the United States under President Obama. Then, of course, came the Covid-19 pandemic. Nevertheless, despite the frequent talk of European stagnation in stark contrast to American dynamism, the employment rate in the European Union stands merely one percent lower than in the United States. In Northern Europe, where the welfare state is more robust – and, admittedly, more expensive – the employment rate is significantly higher than the US average. This hardly suggests that high social spending is an obstacle to growth.

What admirers of the allegedly “cruel-to-be-kind” market society across the Atlantic conveniently overlook is the significant waste of human potential resulting from a failure to protect and support vulnerable groups. In Europe, the non-employed tend to be individuals seeking work, early retirees, and parents on parental leave. A disproportionate number of their counterparts in the United States are incarcerated, suffer from chronic illnesses, or are battling addiction to opioids and other harmful substances. In Europe, factory workers who lose their jobs due to automation or increased competition from cheaper imports will receive not only compensation but also retraining opportunities, providing them with a genuine chance to find better employment. In the United States, these workers would be fortunate to find a job in an Amazon warehouse or a grocery shop; many simply give up, leaving the workforce and becoming inactive.

This squandering of human capital, a major policy failure even in the best of times, risks becoming a fatal flaw in an era defined by immense challenges – from managing ageing populations and climate change to adapting to automation and artificial intelligence, and deterring aggression. In this context, maximising citizen employment and productivity becomes an absolute necessity. And how can we achieve this without effective lifelong learning, universal healthcare, and strong social safety nets – what we term “social investment”?

Critics fail to recognise that social spending is not solely about redistribution; it is also about preventing the loss of human capital, investing in the health and skills of both current and future workers. It is about addressing the “motherhood penalty”, ensuring that all mothers who wish to work are able to do so.

Furthermore, even redistribution, when implemented effectively, can enhance economic performance by ensuring that no one’s potential is wasted, by breaking the cycle of intergenerational poverty and deprivation, and by alleviating the constraints that force the poor to make detrimental decisions. Poverty relief is not just a hallmark of a caring society, something Europeans rightly take pride in; it also makes sound economic sense.

These are extraordinary times, which is precisely why we must remain resolute. Europe possesses significant strengths, and a robust and cherished welfare state that invests in human capital is one of them. Depriving it of tax revenue would be a gift to Europe’s enemies. Instead, we should maintain (and modernise) social assistance and pension benefits, and invest generously in childcare, parental leave, lifelong learning, health, and long-term care.

Those who believe that now is not the time to discuss social investment should reconsider. After all, the aftermath of the Second Battle of El Alamein (October-November 1942), when the outcome of World War II was still uncertain, hardly seemed like an opportune moment to discuss building a welfare state. Yet, that is precisely what British troops in North Africa and elsewhere did, at numerous improvised conferences just a few kilometres from the front lines. The Beveridge Report, fresh from the Ministry of Information press, was meticulously presented by officers and eagerly read by soldiers. Sceptics at the War Office and elsewhere had to acknowledge that fostering the realistic expectation of a fairer post-war social order actually strengthened the war effort, rather than detracting from it.

Sceptics should take note.

Who's afraid of the welfare state now?

Preface to our book «Who's Afraid of the Welfare State Now?» (with Anton Hemerijck), published by Oxford University Press (14 March 2024).

Our manuscript was virtually complete when the sky over Europe darkened once again, following Russia’s invasion of Ukraine. The war has already cost thousands of lives, often of civilians.

Its implications for other Europeans have so far been limited to anxiety about the future, fear of energy and food shortages, and rising prices. All member states of the European Union (EU) have reacted swiftly, temporarily compensating households for at least part of the purchasing power being lost to inflation. Often, such measures have been targeted at the most vulnerable. At the same time, western governments have committed themselves to raising military expenditure, while Sweden and Finland have initiated the process of joining the North Atlantic Treaty Organization (NATO).

The short-term effects of all this on the welfare state can hardly be positive. Inevitably, the need to deter aggression and protect our freedoms, and the wish to shelter low-income families from the effects of inflation, will limit the fiscal space available for the ambitious social investment our book advocates. Nevertheless, in the medium and longer term this trade-off no longer applies: far from crowding out scarce resources better deployed to more pressing needs, a well-funded welfare state makes a crucial contribution to the resilience of liberal democracies.

Historical precedent supports this view. One might have thought that the aftermath of the battle of El Alamein (November 1942), when the fate of World War II hung in the balance, was not a good time to discuss building a welfare state. And yet that is exactly what British troops in north Africa did, at many improvised conferences only a few kilometres from the front. The report by William Beveridge (1942), Social Insurance and Allied Services, fresh off the Ministry of Information press, was meticulously introduced by officers and eagerly read by soldiers. Sceptics had to concede that the cultivation of the realistic expectation of a fairer social order boosted the war effort, did not distract from it.

And when the war ended, les trente glorieuses ushered in a long period of inclusive growth, which demonstrated that it is perfectly possible to combine economic prosperity, political freedoms, and social cohesion. Building robust welfare states helped the west fend off the Soviet challenge.

In 1944, with the end in sight, Beveridge was however so alarmed that the British Treasury – obsessed with balancing the budget, no matter what – might undermine the postwar social contract, and with it the welfare-state construction for which his 1942 report had provided a blueprint, that he resolved to speak up. The conclusion to his follow-up report, Full Employment in a Free Society, amounted to an eloquent call to avoid the policy failures of the previous postwar era, which in place of the ‘homes for heroes’ promised in 1918 had delivered the Great Depression of the 1930s.

To the relief of an entire generation, in 1945 policy-makers listened. Contemporary Europeans must have shared that relief when in 2020 EU leaders cast fiscal caution to the wind, in favour of a commitment to fund the ‘recovery and resilience’ of the European economy.

In yet another uncanny resemblance, Beveridge was fairly sanguine that the postwar welfare state, if sufficiently resourced, was perfectly capable of defeating four of ‘the five giants’ he identified: Want, Disease, Squalor, and Idleness. He was more worried about the fifth (Beveridge, 1944: 256):

Ignorance is an evil weed, which dictators may cultivate among their dupes, but which no democracy can afford among its citizens. … Learning should not end with school. Learning and life must be kept together throughout life; democracies will not be well governed till that is done.

In the same spirit, our call for an ambitious programme of social investment in skills does not stem from a utilitarian understanding of the requirements of a knowledge economy. Rather, to defeat the ‘evil weed’ of ignorance, cultivated by Vladimir Putin in Russia and Ukraine (and by his populist admirers within our liberal democracies), and to preserve our values and liberties, will require the constant tending to, and upkeeping of, citizens’ critical capacities.

In his 1599 play As You Like It, William Shakespeare came up with the wonderful line ‘Sweet are the uses of adversity’. Over the last fifteen years or so, European welfare states have had more than their fair share of adversity. As a result, we are all wiser now. We no longer hear the trite claim that the welfare state is a luxury which at times of hardship we cannot afford. The contrary view has gained ground—that the welfare state is part and parcel of what makes Europe such an attractive place to work, live, raise a family, pursue happiness, and enjoy freedom. 

Investing in the welfare state makes our societies less unequal, our economies more dynamic, our citizens happier, our political systems more stable. In short, it makes our democracies stronger.

Florence and Milan, January 2024

No, l’Europa sociale non è un miraggio

Ομιλία στην ημερίδα του Jobless Society Forum "Work in Regress: Ripensare il lavoro in tempo di crisi" του Ιδρύματος Giangiacomo Feltrinelli (Μιλάνο, Παρασκευή 2 Δεκεμβρίου 2022).

Il titolo di questa sessione è: L’Europa sociale è un miraggio?

La mia risposta è: no.

Forse dovrei fermarmi qui (è stata una giornata lunga, ed è già molto tardi), ma spiegherò brevemente perché la penso così.

1. Se prendiamo come criterio la quota di spesa nazionale dedicata alla protezione sociale, dobbiamo concludere che l’Europa non è mai stata così sociale. Nel 2020, la spesa sociale nell’UE (al netto delle spese amministrative) superava il 30% del Pil. Negli Stati Uniti (nel 2019) ammontava al 18%.

2. Ormai da parecchi anni, il campione europeo non è più la Svezia, ma la Francia (35,2%). L’Italia non è molto lontana da questo traguardo: la spesa sociale nel 2020 era pari al 33,3% del Pil. Certo, il 2020 era un anno anomalo, e nel 2019 la spesa sociale in Italia era ‘soltanto’ 28,3% del Pil. Ma questa cifra era a sua volta nettamente superiore a quella del 2007 (prima della crisi finanziaria, 24,3%), oppure a quella del 2000 (prima della moneta unica, 22,7%).

3. Si potrebbe obiettare che, se la spesa sociale è cresciuta negli ultimi decenni, i rischi e i problemi sociali sono cresciuti di pari passo, quindi dobbiamo correre di più per non rimanere indietro. Forse è così. Senz’altro oggi c’è più precarietà e povertà lavorativa rispetto agli anni Ottanta (quando avevo l’età che hanno oggi i miei due figli), e questo è uno dei motivi per cui bisogna ripensare le regole del mercato del lavoro e ribilanciare la spesa sociale a favore dei giovani.

4. Però, per altri aspetti, non ci stiamo necessariamente muovendo nella direzione sbagliata. Per esempio, la disuguaglianza non è in crescita dappertutto: lo è in Italia, ma nella metà degli stati membri oggi c’è meno disuguaglianza rispetto a prima della crisi finanziaria. Complessivamente nell’UE la disuguaglianza nel 2019 si attestava sul livello del 2007, quindi non mi sembra il caso di evocare un mitico passato in cui l’Europa era ‘più sociale’. Anzi, forse è il presente ad essere un po’ sorprendende: abbiamo avuto la crisi finanziaria, l’austerità, la pandemia, eppure lo stato sociale europeo è ancora fra noi ed è più forte che mai – stando ai livelli di spesa sociale. Forse dovremmo addirittura brindare. ('Count our blessings' come dicono gli anglosassoni.)

5. Se infatti è vero, come sostengo, che il modello sociale europeo – nonostante le apparenze – gode di ottima salute, dobbiamo piuttosto chiederci il perché. Qual è il segreto della sua resilienza (per abusare di una parola che va di moda ultimamente)?

6. A mio parere, la risposta va cercata in ciò che scrisse più di 30 anni fa, quando veniva abbattuto il Muro di Berlino, Ralf Dahrendorf (curioso intellettuale, che in una vita sola è riuscito a diventare parlamentare tedesco, Lord inglese e Commissario europeo). Scriveva Dahrendorf che quello che rende l’Europa unica al mondo è l'essere riuscita a quadrare il cerchio, cioè a coniugare (i) libertà politica, (ii) prosperità economica e (iii) coesione sociale. Due di questi tre aspetti sono riusciti a coniugarli altrove: gli Stati Uniti i primi due, la Cina gli ultimi due. Tutte e tre, invece, solo la nostra Europa. (Brindiamo ancora.)

7. Se il liberale Dahrendorf aveva ragione, per lo stesso motivo la democristiana Merkel aveva torto, quando faceva notare (a Davos, nel dicembre 2013) che il vecchio continente rappresenta il 7% della popolazione mondiale, il 25% del Pil mondiale e il 50% della spesa sociale mondiale, insinuando che in un’epoca di competizione globale una spesa sociale così elevata non fosse più sostenibile. Sbagliava: l’Europa è diventata ciò che è oggi proprio perché ha investito così tanto nella protezione sociale. E deve continuare a farlo (certo, in maniera intelligente) se intende mantenere la sua competitività economica oltre che la coesione sociale.

8. Per fare un altro esempio: è senz’altro vero che lo stato sociale danese è più forte di quello bulgaro, perché la Danimarca è più ricca della Bulgaria e perciò può permettersi di finanziare prestazioni sociali più generose. Ma è vero anche il contrario: l’economia danese è più competitiva di quella bulgara proprio perché può contare su una forza lavoro sana e ben istruita, su relazioni industriali non troppo conflittuali, su istituzioni del mercato del lavoro che coniugano flessibilità e sicurezza, e così via.

9. Detto fra parentesi, in una economia di mercato ignorare le esigenze legittime delle imprese non è una buona idea, se abbiamo nel cuore la coesione sociale. Quando il livello, la distribuzione e le regole della spesa sociale minano il buon funzionamento dell’economia, finisce male per tutti – a partire dai più deboli. Avendo osservato da vicino la crisi greca degli anni 2010, ve lo posso assicurare.

10. Cosa fare quindi? Investire, investire, investire: su programmi di sostegno al reddito efficaci (lo stress della povertà estrema danneggia le capacità cognitive delle persone e le induce a errori che ne peggiorano ulteriormente la situazione economica); su asili nido (il miglior investimento possibile e immaginabile, con un rendimento annuo pari al 13% secondo James Heckman, premio Nobel per l'economia nel 2000); sugli altri servizi di cura, aiutando sia i beneficiari sia i rispettivi familiari (di solito donne); e infine su sistemi di formazione che preparano le persone ad affermarsi nell’economia digitale.

Per un’Europa più libera, più prospera e più coesa.

Maurizio Ferrera

Προσφώνηση στην εκδήλωση του Πανεπιστημίου Πελοποννήσου προς τιμήν του καθηγητή Maurizio Ferrera (Κόρινθος 23 Μαΐου 2014)

Dear friends, dear students, dear colleagues

It was with great pleasure that I accepted your University’s invitation to say a few words before the keynote speech by Maurizio Ferrera, our guest of honour today.

On such occasions, one tends to exaggerate the achievements of one’s guest. But I assure you, this is not what I am about to do. All I will do is briefly explain why I believe our guest today is a leading light in political science, and in welfare state research; then explain why he and his work matter to me personally.

The theme which has marked Professor Ferrera’s distinguished career is the analysis of the way two historic processes (in his words: ‘two precious legacies of the twentieth century’) interact with each other. On the one hand, welfare state building in Europe’s nation states; on the other hand, European integration. The pressures and opportunities presented to European welfare states, in the context of the long and winding road the EU has taken over the last half century, have been the subject of numerous works of his.

I will only mention a few: his 1996 article in Journal of European Social Policy on the Southern Model of welfare; his 2000 report (with Anton Hemerijck and Martin Rhodes) for the Portuguese Presidency of the EU on the future of Social Europe; his 2004 Amsterdam UP book (with Elisabetta Gualmini) on the European rescue of the Italian welfare state; his 2005 Oxford UP book on the boundaries of welfare; his 2008 paper in West European Politics on the ‘golden achievements and silver prospects’ of the European welfare state; his 2009 paper in the Journal of Common Market Studies on the potential for ‘virtuous nesting’ of the two historic processes I mentioned earlier, the development of national welfare states and European integration.

These works, and numerous others, have made us all wiser and more knowledgeable, and also (deservedly) made Maurizio Ferrera’s name in the profession – but also beyond it. This is easily seen in the invitations to deliver keynote speeches at conferences and university seminars throughout the world, to be part of high-level expert committees, at the national and European Union level, to address national assemblies (most recently, the Danish Parliament), or to receive honours (such as the one bestowed on him by the President of the Italian Republic in 2012). And although it is rare for university professors to become household names (the current case of Thomas Piketty being the exception confirming the rule), Maurizio Ferrera comes close, among else through his frequent press articles and his column in the Corriere della Sera daily.

Before I give the floor to our guest of honour, let me add a personal touch. I met Maurizio Ferrera in the mid-1990s, shortly after my return from London. At the time, I was growing disillusioned with my then area of specialization – health economics. My previous work in health econometrics and cost-benefit analysis had left me dissatisfied. I dreaded the prospect of a lifetime crunching numbers, while all around me, in Greek health care, raged a rather undignified battle for scarce resources, amidst pervasive inefficiency, unprofessional practices, and outright corruption – all fascinating, albeit dispiriting stuff. It was then that a Greek friend, who had taken out a subscription to Rivista Italiana di Scienza Politica, passed me a photocopy of an article by someone called Maurizio Ferrera: ‘Il modello sud-europeo di welfare state’ (Exhibit A).

It would only be a slight exaggeration for me to say that that was my personal Road to Damascus. In any case, the article’s impact on me was huge: here was someone writing with style, and with scientific rigour we arrogant economists hardly suspected in our fellow social scientists, on issues that mattered greatly to me (the welfare state, Europe, Greece compared to Italy and Spain and Portugal), in a piece of work that bursted with ideas, including a number of puzzles for others to explore, if they so wished.

On my next visit to Milan, my second hometown, I wrote him a letter (we wrote letters those days). He replied, he kindly agreed to meet me (he must have been curious), we had a lengthy discussion, and he greeted me farewell with a gift of the English version of his article (Exhibit B, then forthcoming in JESP, cited in almost 2,000 academic works since then). To my amazement, we kept in touch ever since.

I would hate to imply that what happened next was his fault. But it is certainly true that meeting Maurizio Ferrera, and reading his work, was central to my decision to make the analysis of social policy my main concern. It was for me a happy decision, and I stuck to it for almost twenty years. I very much doubt he realizes how much I owe this to him – to his work, and to his person.

Dear Maurizio, the floor is yours.

La crisi e lo stato sociale in Grecia

Ομιλία στο 3ο ετήσιο συνέδριο της Ιταλικής Εταιρείας Κοινωνικής Πολιτικής στη Νάπολη (30 Σεπτεμβρίου - 2 Οκτωβρίου 2010)

Care colleghe e cari colleghi

Inanzitutto vorrei ringraziare gli organizzatori di questa conferenza per avermi invitato a parlare a voi. Seguo con molto interesse gli sviluppi di politica sociale in Italia, e le analisi di studiosi italiani. Lo scambio di idee fra ricercatori sudeuropei, soprattutto nelle scienze sociali, di solito avviene tramite strumenti troppo spesso ideati per descrivere altre realtà, e raramente in modo diretto. Ho sempre ritenuto che questo sia un peccato: abbiamo tanto da imparare gli uni dagli altri, sia dai nostri successi che dai nostri fallimenti.

Il mio breve discorso riguarda uno di questi fallimenti. Chiaramente, non è questo il momento né il luogo per un'analisi approfondita delle cause della crisi greca, ammesso che ne sarei capace. Mi limito a ricordare che nel maggio 2010, il nostro governo è stato costretto ad ammettere di fatto l’impossibilità di finanziare il disavanzo fiscale e il debito nazionale attraverso la vendita di titoli di stato nei mercati internazionali, se non a tassi proibitivi. Il default è stato evitato solo grazie all’intervento congiunto di Commissione Europea, Banca Centrale Europea e Fondo Monetario Internazionale (la cosiddetta “troika”).

La grandezza degli aiuti concordati non ha precedenti nella storia della finanza internazionale: 110 miliardi di euro, sufficienti per coprire il fabbisogno dello stato per tre anni. In cambio, il governo greco ha dovuto far approvvare dal parlamento un “Memorandum di politiche economiche e finanziarie”. Il Memorandum detta in modo dettagliato l’azione governativa dei prossimi tre anni, e prevede tagli di spesa e aumenti di tasse atti a ridurre il disavanzo fiscale al 3% del Pil nel 2014 (dall’attuale 13,6%). É chiaro che l’incisività di queste misure è (anche quella) senza precedenti.

La crisi greca non è ancora finita; forse siamo solo all’inizio. Per un bilancio definitivo dei suoi effetti sociali è troppo presto: bisognerebbe aspettare molti anni ancora. Quello che invece vorrei fare oggi è esaminare il rapporto fra crisi e stato sociale. La mia tesi è che questo rapporto è molto più complesso di quanto possa apparire.

Da un lato, tra i fattori che hanno fatto precipitare la crisi spiccano i fallimenti dello stesso “Welfare state alla greca”, soprattutto l’ammontare vertiginoso della spesa pensionistica in un futuro non troppo lontano.

Dall’altro lato, la crisi sicuramente cambierà (forse radicalmente) lo stato sociale greco: lo priverà di risorse essenziali, ma allo stesso tempo indurrà o accelererà riforme da molto tempo auspicate da molti.

Infine, per lo stato sociale greco la crisi rappresenta una sfida enorme, mettendo in questione la sua capacità di funzionare da ammortizzatore degli effetti della crisi sulle vite delle persone che ne restano vittime. Se il tempo permette, vorrei concludere con alcune riflessioni sul futuro della politica sociale greca nell’attuale clima avverso.

1.
Comincio dallo stato sociale come fattore della crisi. Il caso greco sembra convalidare le previsioni pessimiste di un vecchio filone di pensiero che enfattizzava il ruolo della spesa sociale nella crisi fiscale dello stato, e che in certi casi arrivava ad ipotizzare l’incompatibilità fra capitalismo e democrazia. Le riforme attuate in molti paesi europei hanno smentito queste previsioni, riuscendo a rendere più sostenibile la spesa sociale, spesso senza fatalmente indebolire lo stato sociale come molti temevano. Ma non in Grecia, dove la spesa sociale ha continuato a crescere, spesso senza corrispondenti miglioramenti in termini di qualità di servizi o di adeguatezza di prestazioni.

Si potrebbe benissimo riassumere l’attuale sistema pensionistico greco usando la formula “labirinto delle pensioni”, inventata per descrivere il sistema italiano precedente alle riforme Amato e Dini.

Un sistema frammentato: centinaia di schemi che seguono ognuno regole diverse, dove le categorie più agiate (i medici, gli ingegneri, i bancari, gli impiegati statali) godono dei privilegi più vantaggiosi.

Un sistema ipertrofico: le pensioni forniscono il 24,1% del reddito disponibile della famiglia media, mentre tutte le altre prestazioni sociali (indennità di disoccupazione, assegni familiari, sussidi di abitazione) corrispondono a non più del 3,7% dei redditi familiari messe insieme.

Un sistema insostenibile: le proiezioni della spesa pensionistica prevedono che quella greca dall’attuale 12,6% del Pil a salirà al 24,8% nel 2050, mentre nello stesso arco di tempo quella italiana passerà dal 14,0% al 14,7%.

Infine un sistema inìquo: sia perchè una spesa di tale misura fa scempio del contratto intergenerazionale che dovrebbe stare al cuore di ogni sistema pensionistico; sia perchè anche in termini intragenerazionali l’attuale sistema funziona male, creando più diseguaglianza di reddito e riducendo la povertà degli anziani meno di altri sistemi europei.

Eppure questo sistema (frammentato, ipertrofico, insostenibile e, soprattutto, inìquo) si è rivelato resistente ad ogni cambiamento sostanziale per almeno venti anni.

La lunga storia di riforme fallite (o abortite di fronte reazioni violente, o compromesse da concessioni eccessive alle categorie interessate) è stata raccontata altrove, da me come da altri. Certo, riformare le pensioni è politicamente difficile dappertutto. Ma quello che caratterizza il caso greco è l’egoismo estremo delle categorie privilegiate (nonostante il loro tentativo di dissimularlo con un linguaggio tutto diritti e conquiste sociali), la timidezza dei governi (loro stessi permeati da interessi di parte), e la debolezza delle coalizioni argomentative (advocacy coalitions) a favore di una riforma equa e sostenibile.

É stato davvero impressionante osservare il dibattito sulle pensioni l’estate scorsa. L’obbligo di far rientrare la spesa pensionistica è stato presentato dai politici, e percepito dall’opinione pubblica, come una perdita netta (seppure, per alcuni, inevitabile). L’idea che dovremmo alleggerire il peso dei nostri eccessi sulle generazioni future non è neanche figurata nel dibattito.

Ironicamente, quasi gli unici a cui premeva rendere sostenibile la spesa pensionistica pare fossero i rappresentanti della troika Ce-Bce-Fmi. Certamente, più per difendere gli interessi di chi ha investito sui titoli di stato greco di medio e lungo termine, che per amore nei confronti dei nostri figli e nipoti. Ma certo ciò non rende meno triste la miopia della società greca e dei suoi rappresentanti politici.

2.
Passo ora agli effetti della crisi sullo stato sociale greco. Due tipi di effetti si possono distinguere. Il primo consiste in tagli di prestazioni sociali come parte della politica di austerità con cui il governo sta cercando di ridurre il deficit. Il secondo riguarda le riforme previste nel Memorandum dettato dalla troika Ce-Bce-Fmi, firmato dal governo e approvato dal parlamento come condizione sine qua non per il versamento (a rate) dei sostegni finanziari concordati. Sia i tagli che le riforme interessano soprattutto le pensioni.

Per quanto riguarda le misure di austerità adottate la primavera scorsa, si può calcolare che per le pensioni a 1.000 euro al mese il taglio complessivo è pari al 9%, mentre per quelle sopra i 3.500 euro al mese supera il 23%.

Per quanto riguarda le riforme, già nel luglio scorso è stata varata una nuova legge sulle pensioni. Il passaggio rapido della riforma è un caso emblematico del concetto di “giuntura critica”: dopo uno stallo di quasi due decenni, la legge ha concluso il suo iter politico e parlamentare nel giro di soli due mesi dalla messa in vigore del Memorandum.

La riforma, forse la più significativa nella storia dello stato sociale greco, rappresenta una rottura almeno parziale rispetto alla logica bismarckiana tradizionale. Secondo la nuova legge, una nuova architettura pensionistica prenderà forma a partire dal 2015.

Il primo pilastro sarà la pensione di base, piuttosto modesta (a 360 euro mensili) ma quasi universale.

Il secondo pilastro sarà la pensione proporzionale, con aliquote di rendimento annuo che partono dallo 0,8% per periodi contributivi di meno di 15 anni, e arrivano all’ 1,5% per carriere che superano i 40 anni.

Inoltre, la legge garantisce una pensione minima a chi andrà in pensione con almeno 15 anni contributivi, il cui valore oggi sarebbe pari a quasi 500 euro al mese.

Chiaramente, la nuova legge è stata attaccata da destra e sinistra come crudele e liberista. Si noti che lo stesso è stato detto di tutti i tentativi di riforma pensionistica dall’inizio degli anni novanta in poi. Personalmente ritengo che la riforma meriti una valutazione più articolata.

É senz’altro vero che le pensioni future saranno più basse di quelle di oggi (nel caso dei professori universitari, fino al 52% in meno). In un certo senso, visto il deragliamento della spesa pensionistica, questo non poteva che essere l’obiettivo principale della riforma.

D’altra parte, la nuova architettura pensionistica incorpora molti dei principi di un sistema equo e sostenibile. Negli ultimi vent’anni, disegni di riforma non troppo dissimili furono proposti (ovviamente senza successo) da me come da altri studiosi vicini al centrosinistra.

Per il resto, pare che il governo abbia lottato con la delegazione congiunta Ce-Bce-Fmi per ottenere esenzioni e clausole di salvataggio per le categorie protette. A giornalisti, medici, avvocati, ingegneri e impiegati della Banca di Grecia è stato riconosciuto il “diritto” di mantenere i loro schemi previdenziali separati. Impiegati statali e parastatali assunti prima del 1983 sono esenti dai provvedimenti restrittivi della nuova legge. Infine la riforma non riguarda affatto gli agricoltori (le cui pensioni vengono calcolate secondo regole molto più vantaggiose). In tutti questi sensi la riforma devia dal principio di eguaglianza di trattamento.

3.
La questione finale che vorrei sollevare è la capacità dello stato sociale greco di aiutare le persone a reggere l’impatto della crisi. Che questo impatto sarà fortissimo si può dare per scontato. Secondo le previsioni (forse ottimiste) del Fondo monetario internazionale, nel 2011 il Pil sarà sceso dell’ 8,4% rispetto al suo livello nel 2008, mentre il tasso di disoccupazione ufficiale sarà salito al 14,6% (dal 7,7% nel 2008) e rimarrà sopra il 14% almeno fino al 2015.

Qui il problema principale è l’inadeguatezza degli ammortizzatori sociali e la loro interazione problematica con le realtà del mercato del lavoro. Quest’ultimo, in Grecia come in Italia, è segnato da una vera e propria polarizzazione tra iper-protetti insiders (soprattutto nel settore pubblico) e poco protetti outsiders (immigrati precari e giovani e/o donne con contratti di breve termine).

Fra di loro si colloca una terza categoria dei midsiders, proposta recentemente da tre colleghi italiani per delineare la situazione dei lavoratori regolarmente occupati nel settore formale privato, ma sottoprotetti rispetto agli insiders in termini di accesso a protezioni legali e sociali. La riforma dello scorso luglio, intenta a favorire la flessibilità senza badare troppo alla sicurezza, ha reso i licenziamenti più facili e meno costosi per i datori di lavoro, e con ciò ha spostato la posizione dei midsiders verso quella degli outsiders.

Con ogni probabilità, l’impatto occupazionale della crisi economica sarà asimmetrico. Gli insiders hanno già subìto tagli di stipendio in media pari al 13%, ma nel settore pubblico le perdite di posti sono limitate e interessano solo il numero esiguo di lavoratori marginali con contratti a termine.

I midsiders non possono sperare in aumenti di stipendio che proteggano il loro potere d’acquisto, ma (a differenza degli statali) hanno almeno mantenuto la tredicesima e la quattordicesima. D’altra parte, per loro la paura di perdere il posto è vera, e si percepisce sempre di più.

Ma è probabile che la crisi colpisca gli outsiders più forte che tutti gli altri. Infatti, le prime indagini statistiche rivelano che i giovani, le donne e gli immigrati costituiscono una parte più rilevante dei nuovi disoccupati che di quelli già senza lavoro.

Allo stesso tempo, gli ammortizzatori sociali (come tutte le altre istituzioni dello stato sociale) sono pensati in rapporto alla realtà, o meglio finzione, del lavoratore fordista che può contare su una carriera lavorativa lunga e senza interruzioni. Fatte su misura di chi ha il posto fisso, tali istituzioni penalizzano invece chi può solo sperare in lavori pagati male, senza prospettive, spesso in nero, alternando periodi di occupazione a periodi di inattività, e di conseguenza difficilmente riesce a soddisfare le condizioni contributive per l’accesso alle prestazioni sociali.

Le carenze della rete di protezione sociale greca sono più evidenti in tre aree: sussidi di disoccupazione (soprattutto quella di lunga durata), assistenza sociale (la Grecia è l’unico paese nell’Ue a non disporre di un sistema, neppure a livello locale, di reddito minimo garantito), e assegni familiari (tranne nel caso degli insiders, bassissimi o non disponibili alle famiglie con uno o due figli).

In parole povere, in Grecia gli ammortizzatori sociali favoriscono meno chi ne ha più bisogno.

4.
A questo punto ci si potrebbe domandare: quale futuro per lo stato sociale greco?

Il governo attuale, del partito socialista, eletto nell’ottobre 2009 con un programma vagamente espansionista, si è subito trovato nella posizione poco invidiabile di dover gestire la peggiore recessione dal dopoguerra, nel contesto di una severa crisi di indebitamento, costretto a chiedere sostegni finanziari all’estero e di conseguenza a sopportare l’umiliazione di pesanti interferenze internazionali sulle azioni di governo per almeno il resto di questa legislatura. In queste circostanze, se il governo dovesse decidere che rafforzare la protezione sociale non è tra le priorità più urgenti sarebbe forse comprensibile.

Comprensibile ma sbagliato - stando almeno all’analisi precedente. Perchè lo stato sociale greco, nella sua forma attuale, non sembra in grado di affrontare la crisi.

Sotto questa luce, rafforzare la protezione sociale tramite una politica sociale riformatrice, piuttosto che un lusso che il paese non si può più permettere, diventa indispensabile per la coesione sociale intesa in senso stretto.

Mi fermo qua. Vi ringrazio per la vostra attenzione.

A view from the South

Ομιλία στο συνέδριο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και της Πορτογαλικής Προεδρίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης «Η κοινωνική προστασία ως παραγωγικός συντελεστής» (Porto, Απρίλιος 2000)

In the interests of complementarity, I will concentrate on a small number of issues, examined from the vantage point of southern Europe.

Ιn the past, social welfare in southern Europe was widely held to “lag behind” compared to the rest of Europe: to use a terminology characteristic of that school of thought, it was considered to be “rudimentary”. For a long time, for most northern European researchers and social policy analysts south Europe (with the partial exception of Italy) was terra incognita. My own country, Greece, was rarely included in comparative work, but was believed to fit perfectly the “rudimentary” label, presumably by virtue of being the least prosperous among European Union members and the most “southern” of south European countries.

More recent research showed this to be the product of a misreading of southern welfare’s distinct nature. It has now been clearly established that certain “core” welfare programmes (e.g. pensions), far from being “rudimentary”, stand out in terms of generosity in the entire continent. In fact, the problem with welfare arrangements in southern Europe is not that they are in some sense “behind” as a whole, but that they are seriously out of balance, uneasily combining substantial coverage gaps with “islands of overprotection”, in a mix that is at once politically explosive and socially unhappy.

A close examination of social policy developments in the last 20 or so years confirms this latter, much subtler interpretation. As a matter of fact, social protection systems in southern Europe have converged to a remarkable degree with the rest of Europe in quantitative terms, though they still retain various “southern” peculiarities. As it happens, it is precisely these peculiarities that give rise to the inefficiencies and inequalities which, in my view, make the need for reform so urgent.

The specific traits of the “southern model of welfare” have been made sufficiently clear in the last four or five years to make it unnecessary to go through all of them again in much detail. It is sufficient to state here that the southern model can be identified by reference to a few “imbalances” or sharp contrasts:

- between cash benefits (on which heavy emphasis is placed) and social services (which are still mostly privately rather than collectively provided, either by informal carers within the family or, less commonly, by volunteers);

- between contributory, social insurance benefits (above all pensions) and the non-insurable social risks such as poverty and long-term or youth unemployment, that are covered either inadequately or not at all;

- within the income maintenance system, between the generous pensions and other benefits enjoyed by the “protected categories”, and the very modest ones provided to the growing ranks of labour market “outsiders”;

- and lastly in health care, between the fiction of a universal national health service, and the fact of a mixed market including a thriving private sector with whom the public service coexists and with whom it sometimes develops improper relationships.

Alongside these rather structural imbalances, the welfare states of southern Europe have to cope with a number of challenges that are the result of the rapid economic and social changes of recent decades. It has been customary to refer to adverse demographic trends, to the crisis of the traditional family, to the societal “turbulances” associated with immigration, and to the instability of the labour market, of which high unemployment is but one symptom, though certainly the most acute.

The list sounds familiar, but in each of the above items there is a twist that is peculiarly southern. For instance, unemployment has not (perhaps, not yet) undermined the still prevalent pattern of the male breadwinner, but it disproportionally affects women and the young, limiting their autonomy and reinforcing their dependance on the aforementioned male breadwinner. Partly as a result of that, family formation is delayed and birth rates remain low and falling, further aggravating the demographic complications deriving from the otherwise welcome increase in life expectancy. Moreover, while immigration has become a permanent feature in the European social landscape, nowhere else has the transition from emigration to immigration been completed at such speed as in the countries of southern Europe. The social tensions arising from the massive population movements witnessed in the last 10 or so years have made progress towards integration slower and more uneven than might have been.

This is a formidable set of problems, at a time when the room of manoeuvre in terms of fiscal and monetary policy at the disposal of national governments is clearly limited. Governments intent to breath new life to the “European model” by reforming it have to face unpleasant dilemmas. This is not to say that paralysis is inevitable. Quite the contrary: after all, the last years have seen interesting, even exciting, developments in social policy in all south European countries. What is more, a reform agenda seems to be taking shape which, if carried out in full, promises radically to renew the institutional architecture of the welfare state, bringing it in line with the vibrant societies and the dynamic economies that have emerged in this southern belt of the continent.

Once again, it would be impossible to do full justice to this policy agenda here, but three issues seem to be standing out in terms of their significance.

Developing social services, as distinct from merely handing out cash benefits, is the first such issue. This is an area that has long been neglected, presumably under the influence of a rather conservative conception of “subsidiarity”, in this context of the respective roles of state and family in child care and care for the elderly. This has always been a bargain that put the burden on women, obliging them to look after both children and elderly relatives, making it impossible for many of them to pursue more fulfilling careers in the labour market. What is more, the changes in family structure at which I hinted earlier make the option of relying on an unpaid army of informal carers no longer viable. In this sense, the recent growth in social services in southern Europe, often supported by the European Union, is an encouraging sign.

New initiatives, e.g. the “Home Help” in Greece project targeted to those elderly with partial loss of autonomy, or the concerted effort in the same country to increase the availability of good-quality, affordable child care, may look modest at first. However, on closer inspection, they have the advantage of setting in motion a virtuous circle: on the one hand, by providing much needed services to the respective “client groups”; on the other, by enabling the women of the families concerned to reconcile work and family responsibilities; at the same time, by opening employment opportunities in the provision of these services, creating a predominantly female labour force and thereby boosting female employment rates. This rather happy tale has a further twist, which is the sometimes unsuspected vitality of civil society, as it manifests itself in the varied activities of the plethora of voluntary organisations that have sprung up in recent years.

The second item on the reform agenda that is beginning to appear in southern Europe consists of attempts to enhance the overall distributional impact of social transfers. In some countries, this impact remains low in terms of poverty reduction, despite the often spectacular growth in social spending. On surface, this is hardly new: notions of targeting and selectivity have been fashionable for at least two decades. What is new is the coupling of income support with the provision of “social integration” services. This combination, especially evident in minimum income schemes like the Portuguese RMG, seems capable of achieving multiple objectives at once. On the one hand, it genuinely offers beneficiaries skills that can help them plot an escape route from poverty; on the other hand, it acts as a screening device to complement traditional means-testing in a context of limited administrative capabilities and unreliable tax records. Such an approach substantially reduces the inter-related risks of poverty traps, perverse equity outcomes and “welfare backlash” often associated with traditional targeting, especially of the negative variety. On the contrary, it holds the prospect of extending social protection, to include groups that until recently remained beyond the reach of conventional social insurance, membership of which has long been reserved to the protected categories of “core labour markets”.

Last, and obviously anything but least, there is the hottest of all hot potatoes: pension reform. Again, though the relevant issues are well rehearsed to the point of saturation, there are additional dimensions to this subject when observed from a south European point of view. Chief among these is the growing realisation that pension reform is not only, perhaps not even primarily, a question of balancing budgets, but a question of equalising social rights: to the benefit both of social groups discriminated against by current arrangements (i.e. workers with non-standard employment records), as well as of the proverbial future generations who certainly cannot be made to carry an excessively heavy burden. There is an ongoing debate on the merits and demerits of alternative scheme designs, which deserves separate treatment elsewhere. In any case, full portability of entitlements and a much stronger link of benefits to contributions (stopping short of full proportionality in the interests of social justice) could facilitate both labour mobility as well as the fight against contribution evasion, on which the attempt to boost the revenue base of pension schemes must by necessity rely.

It would be naïve to deny that these issues constitute a politically contested territory on which distinct ideas, values and projects clash. The contest is wide open and, as a result, its outcome remains uncertain. Reform may well be inescepable, but it can go either way. For example:

- the growth of personal social services may be limited to profitable segments of the market, or, alternatively, it may lead to better services to those who need them most, whether they can afford to pay for them or not;

- the shift towards greater selectivity may be narrowly implemented as an assault on universal benefits, intended to reduce overall expenditure but bound to create perverse incentives at the micro level, or, alternatively, it may inspire concerted efforts to reduce poverty and increase equality;

- pension reform may be presented as a fiscal inevitability, or, alternatively, it may be recognised as a great opportunity to redress the balance of social protection between programmes, between population groups, between generations.

I personally hope that the latter view prevails, but this is a personal preference, not a matter of wider interest. The relevant point here is that most south Europeans who hold dear the values underpinning the European social model have little to lose and rather a lot to gain from welfare reform, if it is interpreted as a unique opportunity to introduce social citizenship where none yet exists.

From a historical perspective, the welfare state has been a very succesful institution, largely because although it originally came to life to achieve social objectives, it has been able to further economic ones as well, i.e. to correct market failures and to foster economic growth. If the welfare state is to play a similar role in the vastly changed conditions of the early 21st century, it must find new ways to perform the same trick. The reforms sketched before may or may not be an example of policies which promote economic efficiency and improve equity at the same time, but the search for such policies must continue.

The view of social protection as a productive factor promoted at this conference, an excellent idea of the Portuguese Presidency, is a powerful, timely, reminder that, if anything, European economies cannot afford not to have a welfare state. The same ought to be said about the favourable economic effects of social protection as a “shock absorber” and a social stabiliser. In fact, there is much more to social protection as a productive factor than merely a vehicle for investment in human capital. If that were all there is to it, then Ancient Sparta would offer an optimal social protection model.

The Spartan model for improving human capital, as you no doubt recall, chiefly consisted in pushing disabled babies off the cliff, and forcing the old and the sick to take their own lives as they began to be a liability and a net claim on society’s resources. Rather fortunately, Europe has always felt greater cultural affinity to Ancient Athens instead, whose inhabitants tended (and, arguably, still tend) to take a more relaxed view of whether or not we can afford to look after those less fortunate than themselves.